2014年是贯彻落实党的十八届三中全会精神、全面深化改革的第一年。今年政府工作报告明确指出：“改革是今年政府工作的首要任务。”其中，能源改革被多次提及。

　　报告涉及能源事业最集中最大的篇幅，出现在“努力建设生态文明的美好家园”部分。能源和生态环境关系之密切，可见一斑。

　　曾有学者如此形容中国当前的产能过剩：“病来如山倒，病去如抽丝。”某种程度上，不管是化解产能过剩还是向污染宣战，其实都是改革进入“深水区”的缩影。正如国务院总理李克强强调的，必须“下决心用硬措施完成硬任务”——

　　李鹏飞 中国社会科学院工业经济研究所副研究员

　　廖 华 12BET能源与环境政策研究中心副教授

　　Q1. 当前产能过剩的特征是什么？

　　李鹏飞：可以简单总结为两个特征。第一，由以前潜在的、阶段性的产能过剩转变为目前实际的、中长期的产能过剩。2005年之前，钢铁等行业也曾出现过产能过剩，但由于当时经济发展形势较好，市场需求增长迅速，所谓的“过剩”实际上一两年就被消耗掉了。但2009年至今，很多行业的过剩问题并没有解决，甚至还有加剧趋势。

　　第二，从低端的、局部性过剩蔓延至高端的、全局性过剩。从具体行业来看，则是由钢铁、水泥、有色金属、煤化工、平板玻璃等传统产业蔓延至船舶、汽车、机械、多晶硅、风电设备等新兴产业。例如，汽车用钢板材是钢铁工业产业结构调整的方向，但2008年金融危机之后，国家出台一揽子经济刺激计划，地产行业迅速崛起，导致建筑用钢供销两旺，技术含量较高的热轧板材需求不足，价格甚至一度低于螺纹钢。

　　Q2. 全局性过剩产生的原因是什么？

　　李鹏飞：政府层面的原因主要有三个。一是市场需求增速的急速下降。正如我刚才所说，金融危机爆发之前，中国经济发展的形势非常好，企业对市场需求增速的预期也比较乐观，地方政府和企业都有较高积极性进行大量投资。大量的投资就意味着大量的产能，所以当金融危机爆发后，市场需求急速降温，增速放缓，前期大量的投资自然就变成了过剩产能。

　　二是国家为应对金融危机而出台的一揽子经济刺激计划也形成了大量产能。“在国际金融危机爆发初期，我们实施了一揽子经济刺激计划，现在这些政策还处于消化期。”换句话说，这些政策大都是供给端的刺激政策，而市场需求并未获得有效刺激，致使产能过剩问题日趋恶化。

　　三是地方政府的事中监管缺位，事后顾此失彼，导致地方间形成恶性投资竞争。目前，以GDP为考核指标的官员考核与晋升机制使地方政府发展经济的动力十足。有观点认为，中国经济的高速发展得益于地区之间的激烈竞争，但地区间的竞争带来飞速增长的GDP的同时，也付出了巨大的成本。地方政府过度干预投资的公司化运作，导致地区间拼资源、抢资金和投资的竞争激烈，产业趋同严重，产能扩张难以抑制。

　　市场层面上，在投入品市场上，土地、自然资源和资本等生产要素市场发育不健全、定价机制不合理，让企业有激励也有可能以较低的成本获得这些投入品，从而让很多企业陷入低成本竞争的“幻觉”。在产出品市场上，国内外市场需求环境确实有不同程度的恶化。两方面因素综合在一起，使传统产业出现了几乎全方位的产能过剩。

　　Q3. 产能过剩的危害是什么？

　　李鹏飞：如果不能把过剩产能化解掉，那么中央提出的创新驱动将无从谈起。这应该是产能过剩对经济发展最致命的危害。这个逻辑非常简单，就是产能过剩导致市场进入低价、无序、血拼式的竞争，企业缺乏对技术研发和产品升级进行投入的资本和精力。离开了企业的投入，创新驱动就很可能变成一句空话。

　　产能过剩不但会对转变经济发展方式造成极大威胁，而且会导致难以控制的金融风险。产能过剩风险积累到一定程度，上世纪90年代初爆发的三角债危机就极有可能再次出现。在尚未走出2008年金融危机“阴霾”的当下，中国难以承担金融危机再次爆发的后果。

　　廖华：从能源视角来看，形成产能本身就要消耗大量能源，因此产能大量过剩也会造成对能源资源的严重浪费，更不利于节能减排。尤其是能源密集型行业出现产能过剩时，激烈的市场竞争会大幅度压低产品价格。这不但易导致新的浪费，而且有可能将产能过剩传导至下游行业，形成难以打破的恶性循环。

　　Q4. 如何以市场手段化解产能过剩？

　　李鹏飞：目前，我们化解产能过剩的办法多局限于行政手段。行政手段的好处在于见效快，针对性强；坏处则是易反弹，成本高。值得注意的是，用行政手段淘汰落后产能，总是中央政府推动，地方政府被动实施。但本质上，中央政府距离市场更远，因此等中央政府发现产能过剩问题时，市场供需矛盾很可能已经积累很深了。

　　当前，出现产能过剩的行业有一个共同点，就是都是政府特别“关心”的行业。我国政府对传统的钢铁、水泥、平板玻璃等产业采用最优规模的投资理念，因此为了控制合理的经济规模，政府对想要进入这些行业的企业实施事前审批。这就意味着，一旦企业通过审批拿到牌照，那就拥有了附着在这个牌照上的“租金”。企业会想尽一切办法保住牌照，这也是为什么很多企业亏损了还要维持生产的原因之一。

　　而对于多晶硅、风电设备等国家大力支持的战略新兴产业，地方政府则不惜以低价甚至免费向企业提供土地、能源、资源等生产要素，给予企业研发补贴、税收减免，或者放松环境监管等，对企业进行显性或隐性补贴。这些补贴扭曲了企业的投资激励，导致企业过度地投资产能，造成行业产能过剩。

　　政府过度干预微观经济的公司化运行显然扭曲了市场经济的本质。我们说要发挥市场在资源配置中的决定性作用，其实关键就在于要把政府过度干预市场的权力关进制度的笼子里。

　　只有政府有“自我革命”的勇气，产能过剩才不会变成经济发展的“癌症”。在全面深化改革的背景下，要以改革创新的办法下决心把全口径预算管理落实到位，将政府的全部收支关进统一的制度笼子里，关紧地方政府以各类优惠政策进行恶性投资竞争的阀门。

　　同时，加快完善土地、自然资源和资本等生产要素的市场价格形成机制，让投资主体在统一的、竞争性的生产要素市场上获取要素，为其投资决策套上紧箍咒。最重要的是，改革地方政府官员考核和晋升体制，淡化地方政府之间的GDP竞争氛围。

　　当然，用好“看不见的手”并不意味着“看得见的手”要“无为而治”。该由政府管的，政府必须严格监管，比如设立高标准的技术门槛和环保指标，不符合标准的企业一律不得进入市场。

　　政府对企业的这种强制性监管，可以说是行政的，但本质上还是市场的。因为不符合标准的企业一旦进入市场，带来的环境污染、无序竞争等成本将由全社会承担。只有让企业的外部成本内部化，市场才真正发挥出它在资源配置中的决定性作用，政府的监管才真正科学有效。

　　化解产能过剩，实质就是调整政府与市场的关系。产能过剩得到了根治，也就意味着转变政府职能取得了很大成功。

　　廖华：产能过剩并不是中国独有的“中国特色”产物。发达国家也会出现产能过剩。不过，由于发达国家的市场机制相对成熟，他们化解产能过剩主要靠市场；政府则是在产能淘汰导致的劳工问题上尽量做好保障性工作（包括与之相关的进出口贸易）。至于具体企业或行业盈利与否，政府并不是很关心。这些都是市场主体的行为及结果，也反映出市场经济的本质内涵，以及市场经济体制下政府应扮演的角色。（记者 王源采写）

专家视角

王秀强：GDP增速决定能源“双控”成败

　　让能源企业和地方政府最为关注的能源“双控”政策再次写入政府工作报告。

　　3月5日，国务院总理李克强在政府工作报告中提出：“推动能源生产和消费方式变革。加大节能减排力度，控制能源消费总量，今年能源消耗强度要降低3.9%以上。”

　　对能源消费总量和能耗强度实行“双控”考核，是当前经济结构调整、产业升级改造、大气污染治理倒逼下的必然选择。我们已经不能坐等耗能峰值自然到来，必须主动调控、“自行断腕”。

　　2010年10月，党的十七届五中全会提出“合理控制能源消费总量”。其后，国内能源研究机构开始专题研究。2012年11月，党的十八大报告将“合理”二字删除，表明对能源总量控制的态度和决心。

　　对能源行业而言，这是一项影响深远、涉及面广、利益复杂的新尝试，至少没有先例可以借鉴。根据今年全国能源工作会议安排，今年首要任务就是控制能源消费总量过快增长。从国家政策取向上预计，“十三五”及中长期总量控制仍将延续。

　　“十一五”期间，我国能源消费总量从2005年的23.6亿吨标准煤，增至2010年的32.5亿吨，年均增长率6.6%。按照能源“十二五”规划的预期目标，2015年能源消费总量控制在40亿吨标准煤，能源消费年均增速降至4.3%，单位国内生产总值能耗比2010年下降16%。

　　受经济放缓影响，2012年、2013年能源消费增速连续放缓，增速分别为4%、3.9%。国家能源局预期目标是，2014年能源消费总量38.8亿吨标准煤左右，增长3.2%。如果维持此增速不变，2015年40亿吨标准煤的控制目标有望实现。

　　能源消耗强度是指单位产值能耗，即国内一次能源消费总量与国内生产总值（GDP）之比。国务院要求，今年能源消耗强度降低3.9%以上；国家能源局更提出2014年具体能效目标——单位GDP能耗0.71吨标准煤。

　　根据数理推导，在同时限定能源消费总量目标、能耗指标时，GDP总量、GDP增速就被锁定。当能源消费总量被分解到各地区时，各地GDP总量也就被限定了。是维持高速GDP增速，还是自行设定消费天花板？这是“双控”政策推行的最大问题。

　　过去30年，大规模的能源消耗为经济增长提供向上动力。在当前以第二产业为主的产业结构下，经济增长仍然难以摆脱对煤炭等能源的消费依赖。地方和中央是否愿意降低GDP增速，决定“双控”目标的成败。

　　在执行过程中，国务院、能源管理部门应强化对能源消费总量分解落实的监管，制定行之有效的评价考核办法，避免总量控制流于形式，成为数字游戏。

　　从能源管理本身看，落实“双控”目标首先要改变以需求为主导的能源生产方式，转向对需求侧、供应侧进行双向管理，提高能源利用效率，保障合理用能，鼓励节约用能，控制过度用能，限制粗放用能。

　　当然，控制能源消费总量实际上是降低煤炭、石油消费总量，特别是降低煤炭消费占比。尤其要严控钢铁、水泥等高耗能产业和过剩产业用能，做到这些行业能源消费总量只减不增，环渤海、长三角、珠三角地区煤炭消费负增长。

　　根据国家能源局“一控双挂”方案，对其他产业按平均先进能效标准实行能耗强度约束，现有产能能效限期达标，新增产能必须符合先进能效标准，促进优胜劣汰。同时，继续在工业、建筑、交通领域进行节能增效。

　　在控制化石能源消费总量的同时，鼓励增加清洁能源消费。水电、风电、太阳能、核电等非化石能源消费不应纳入总量控制范畴，以此提高绿色GDP比重，倒推能源产业结构调整。

　　在宏观经济管理上，中央和地方应继续加大产业结构调整，在改造提升传统制造业的同时，加快发展现代服务业，培育发展战略性新兴产业。根据相关研究，如果降低第二产业一个百分点，提高第三产业一个百分点，单位GDP能耗可以降低一个百分点。显然，产业结构的调整是控制能源总量、提高能效最有效的措施。（作者：王秀强　为21世纪经济报道资深记者）

新闻分析

炼油行业产能过剩了吗

　　3月5日，全国政协委员、中国石化董事长傅成玉参加经济界小组讨论时表示，目前我国炼油行业产能过剩严重。

　　2013年，全国炼油能力利用率为67%。相比之下，钢铁虽过剩，其产能利用率仍有72%至75%。可见，炼油行业的产能过剩并未引起足够重视。

　　笔者认为，参照我国钢铁、水泥等传统行业的发展轨迹，这一判断可以说是有科学依据的。

　　改革开放30多年来，我国经济一直处于高速发展阶段。即便今年政府工作报告中提出要将GDP增速稳定在7.5%，放眼世界，这也是一个非常高的增长目标。经济持续快速发展，必然导致我国原油、天然气等能源资源的大量消耗，造成了油气对外依存度连年攀升的现实。

　　可能会有人质疑：既然如此，为什么还会出现产能过剩？笔者认为，恰恰是原材料的极度短缺才在一定程度上造成了炼油行业的产能过剩。

　　投资是具有明显前瞻性质的经济行为。原材料短缺，意味着只要搞定原材料，下游产品的高利润率是可以预期的。当地方政府和企业预期市场需求将继续保持高速增长后，政府自然会想方设法吸引石油企业到本地建厂。石油企业则基于追求高利润的“理性人”思维而持续扩大产能。

　　炼油项目建设周期相对较长，因此在大批同类项目投产前，炼油行业的利润率会维持在较高水平，这就使银行等金融机构有强烈动机为企业提供充足的资金支持。

　　随着我国装备制造业的发展，炼油行业的很多核心装置逐渐国产化，这也缩短了项目的投资周期，降低了市场准入。炼油项目的投资主体之间还存在规模竞争的现象，预算软约束的问题也在一定程度上存在。

　　从根本上说，在地方政府官员考核和晋升机制，以及地方政府公司化运作模式发生根本转变之前，投资大、产出多、税收丰的炼油项目自然是地方政府竞相追逐的“香饽饽”。地方政府对此类优质项目，往往会不遗余力地争取落地。

　　综上所述，在地方政府、炼油企业、金融机构等各方的协力推动下，炼油行业产能必然持续扩张。一旦市场需求增速受宏观经济形势影响而放缓，产能过剩问题就会凸显。

　　曾有行业主管部门的官员表示，产能过剩似乎已经成了现行经济增长模式的一个“癌症”，依靠现有机制难以根治。只有对体制机制进行改革，适度淡化GDP指标在地方政府官员考核和晋升体系中的权重，才能根本解决产能过剩问题，让市场各参与方的行为回归理性。（作者：李鹏飞　为中国社会科学院工业经济研究所副研究员，记者王源采写）

　　【解读】中国石油和化学工业联合会《化解产能过剩矛盾专题研究报告》显示，按照85%左右的合理开工负荷计算，预计2015年、2020年合理的原油加工能力分别为6.0亿吨和7.0亿吨。按照我国已经在建设及规划产能的建设，加上现有装置的改造，届时产能分别达到7.4亿和8.9亿吨，相应的过剩产能达到1.4亿吨和1.9亿吨。可见，我国炼油产能过剩问题日益凸显，且有加重的趋势。